De Roma (1998) a Kampala (2010)

La Corte Penal Internacional y el crimen de agresión

De conformidad con el art. 5 del Estatuto de Roma, la competencia de la Corte Penal Internacional “se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto”, es decir, a los crímenes de genocidio, lesa humanidad, guerra y agresión. Los tres primeros se encuentran expresamente tipificados en el Estatuto, que por el contrario, no llegó a definir el crimen de agresión. Por eso la jurisdicción de la Corte en esa materia ha quedado diferida hasta que la Asamblea de Estados Partes apruebe una disposición en que se defina el crimen y se enuncien las condiciones en las cuáles ésta habrá de ejercerse.

La ocasión para ello se dará en la Conferencia de Revisión del Estatuto que comienza el próximo lunes en Kampala (Uganda). Allí se estudiarán diversas propuestas de enmienda al tratado, dentro de las que se destaca especialmente la relativa a la definición del crimen de agresión.

¿En qué consiste el crimen de agresión?

A diferencia de lo que ocurre con los otros crímenes de competencia de la Corte, que incluso antes del Estatuto de Roma estaban más o menos previstos en otros instrumentos de derecho internacional, no hay en la actualidad ninguna definición jurídicamente vinculante del crimen de agresión. El único precedente normativo es la Resolución 3314 (XXIX) aprobada por la Asamblea General de la ONU en 1974, la cual tiene un carácter puramente declarativo.

Esta resolución, con fundamento en la prohibición del uso de la fuerza consagrada en la Carta de San Francisco, define la agresión como “el uso de la fuerza armada por un Estado, contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en otro modo incompatible con la Carta de Naciones Unidas”.

En otra de sus disposiciones incluye además una enumeración (no taxativa) de actos de agresión. Así, se consideran como tales: (1) la invasión, la anexión, la ocupación o el ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra el territorio de otro; (2) el bombardeo por las fuerzas armadas de un Estado del territorio de otro; (3) el bloqueo de los puertos o las costas de un Estado por las fuerzas armadas de otro; (4) el ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas de otro, o contra su flota mercante o aérea; (5) la utilización de fuerzas armadas de un Estado que se encuentran en el territorio de otro en violación del acuerdo existente entre ambos; (6) la acción de un Estado que permite que su territorio sea utilizado por otro para perpetrar un acto de agresión contra un tercero; y (7) el envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios para que lleven a cabo graves actos de fuerza armada contra otro Estado.

La resolución señala, finalmente, una serie de efectos jurídicos derivados de este tipo de conductas —como la responsabilidad internacional del Estado—; no sin salvaguardar tanto la competencia del Consejo de Seguridad para determinar la existencia o no de una agresión en cada situación en concreto (según las circunstancias, naturaleza y gravedad de los hechos), como las excepciones en que es lícito el uso de la fuerza bajo el derecho internacional.

La discusión en Kampala

Para superar el vacío en la tipificación de la agresión se constituyó un Grupo de Trabajo Especial, cuya propuesta de enmienda será la que estudie la Conferencia de Revisión. Esta propuesta recoge la tipología de actos de agresión contenida en la Resolución 3314 (XXIX), y establece además que “una persona comete un ‘crimen de agresión’ cuando, estando en condiciones de controlar o dirigir efectivamente la acción política o militar de un Estado, esa persona planifica, prepara, inicia o realiza un acto de agresión que por sus características, gravedad y escala constituya una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas”.

Sin duda, un punto álgido de discusión será el relativo a quién corresponde (y con qué efecto) establecer la existencia o no de un acto de agresión, es decir, de calificar un determinado uso de la fuerza como violatorio de la Carta de Naciones Unidas.

En principio, esta responsabilidad debería recaer en el Consejo de Seguridad de la ONU, que a fin de cuentas tiene amplias competencias calificatorias y decisorias en relación con la paz y la seguridad internacionales, que son, precisamente, los bienes jurídicos que se busca tutelar.

No obstante la propuesta del Grupo de Trabajo Especial contempla algunas alternativas (bastante polémicas) para que en caso de no existir un pronunciamiento del Consejo de Seguridad en ese sentido, pueda iniciarse la investigación de un presunto crimen de agresión previo dictamen favorable ya sea de la Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte, la Asamblea General de la ONU, o la Corte Internacional de Justicia.

Moderadas expectativas

El debate en Kampala no será fácil. Existen importantes consideraciones qué hacer sobre las implicaciones políticas que tendría atribuirle a la Corte una competencia, aunque limitada, sobre los actos de agresión. Por otro lado, nada afectaría tanto la credibilidad del tribunal como ser revestido de una competencia que a la hora de la verdad resulte imposible de ejercer, ya sea por razón de las complejos factores políticos involucrados o de insalvables obstáculos prácticos. Por último, aunque sería deseable una discusión más profunda sobre temas como la responsabilidad de actores no estatales y el alcance mismo del concepto de “ataque armado”, es muy probable que ésta no llegue por ahora a plantearse.

Incluso puede que las enmiendas propuestas no sean aprobadas. Y aun en el caso de serlo, su entrada en vigor sólo ocurrirá un año después de que siete octavos de los Estados Partes —actualmente 111— hayan depositado ante el Secretario General de la ONU los correspondientes instrumentos de ratificación o de adhesión. Aún así, es justo reconocer que de alguna manera la sola discusión sobre el crimen de agresión representa, en sí misma, un significativo avance en el largo y sinuoso camino hacia un régimen penal internacional efectivo, que tras dos guerras mundiales y dos graves genocidios (Yugoslavia y Ruanda) empezó por fin a allanarse en Roma en el verano de 1998. +++

Aprendiendo a ser grande

No hay duda que Brasil, de seguir por la senda que inició con el riguroso y metódico esfuerzo de Fernando H. Cardozo, está llamado a desempeñar un papel protagónico en el complejo escenario del mundo apolar contemporáneo. Pero Roma no se construyó en un día, y Brasilia no aprenderá tampoco de la noche a la mañana lo que significa ser una potencia. Mientras lo hace, como un infante que da sus primeros pasos, se tambalea y a veces se cae, siempre con riesgo de causar un estropicio.

Eso le está pasando, precisamente, con el asunto de Irán. ¿A qué horas se convirtió Brasilia en la valedora mundial de Ahmadineyad y su régimen? Cómo se le ocurrió que un tema que ocupa el primer lugar en la agenda de la seguridad internacional puede negociarlo y darlo por resuelto un espontáneo agente oficioso, sin sincronización alguna y al margen del Consejo de Seguridad, del que por ahora es simplemente un miembro transitorio? En qué momento creyó que el apoyo de los turcos compensaría el de las grandes potencias? Cómo pudo hacer la vista gorda ante el impacto que semejante acuerdo puede tener, tanto para la estabilidad en Oriente Medio como para la aplicación del Régimen Internacional Nuclear?

¡Cómo duele crecer y aprender a ser grande! Eric Hobsbawm dijo que John F. Kennedy fue “el presidente norteamericano más sobrevalorado” del siglo pasado. Da la impresión, con lo que ocurre a veces, de que Lula da Silva es, por su parte, el “líder latinoamericano (y mundial) más sobrevalorado del siglo XXI”. +++

Una modesta propuesta

Si algo decepciona al leer los programas de gobierno de los principales aspirantes a la Presidencia es la pobreza de sus propuestas en materia de política exterior y relaciones internacionales. Predominan en ellas los lugares comunes, las simplificaciones rampantes y las confusiones conceptuales, sazonado todo con dosis variables de ingenuidad o paranoia. Por ejemplo, cuando se trata de la opción por la multilateralidad y de las relaciones con los países vecinos, o de defender al Estado colombiano de la Corte Penal Internacional (?).

Se echa de menos una propuesta modesta y realizable, realista pero audaz, tan ambiciosa como mensurable, y sobre todo, cuyo impacto práctico favorezca de forma directa a la ciudadanía. Una que amplíe la posibilidad de que los colombianos del común participen y se beneficien de las oportunidades que ofrece un mundo globalizado e interdependiente.

En ese sentido, sorprende que ninguna campaña ofrezca algo elemental: diseñar y ejecutar con éxito una estrategia orientada a reducir sustancialmente el viacrucis que deben sufrir los colombianos a la hora de viajar al extranjero, por cuenta de la exigencia indiscriminada de visados: no sólo por parte de EE.UU y Europa, sino también de Afganistán, Lesotho, México e incluso Kosovo y Somalia. Una herencia nefasta del narcotráfico que sucesivos gobiernos han aceptado sin rechistar, y que limita sustancialmente la inserción del país y de sus nacionales en el mundo.

Esta debería ser una prioridad. Lograrlo probaría, finalmente, que el país se ha librado del estigma de paria y que puede reclamar dignamente el lugar que le corresponde en la comunidad internacional. +++

Desatinos diplomáticos

A veces la diplomacia parece una comedia de equivocaciones, o una pieza del más inopinado teatro del absurdo. Los pasillos y salones de embajadas y cancillerías están poblados de imprudencias y deslices, que sólo por gracia del refinado talento homeopático de algunos funcionarios, no pasan de ser, casi siempre, memorables anécdotas, que el observador desprevenido encuentra incluso graciosas. Pero tras la pintoresca imagen que algunos deducen de ellas, yace encubierta toda la complejidad (y en ocasiones la perversidad) de la política internacional.

He aquí una lista de algunos desatinos diplomáticos recientes. Unos tienen francamente la apariencia de una boutade anodina. Pero en el fondo implican mucho más que una paradoja o una ironía:

1) Que Néstor Kirchner haya sido designado impunemente secretario general de Unasur, a pesar del escándalo valijagate, de la impopularidad de la señora K, y de sus declaradas ambiciones políticas —al servicio de las cuales pondrá su despacho en Buenos Aires (aunque Quito sea la sede oficial de la Secretaría).

2) Que los Estados latinoamericanos insistan en aislar a Honduras y en reivindicar los derechos de Zelaya (epígono del “Papa Luna”), en perjuicio del propio pueblo hondureño; y que aprovechando la necesidad del gobierno de Zapatero de demostrar un liderazgo que no tiene, amenacen con boicotear la cumbre Unión Europea-América Latina.

3) Que Siria, Libia, Cuba, Arabia Saudita y Zimbabue hayan pertenecido alguna vez al Consejo de Derechos Humanos de la ONU; y que recientemente Irán haya sido elegido miembro de la Comisión sobre el Estatus de la Mujer de esa misma organización. +++

El derecho de Ecuador, la razón de Colombia

Si la justicia ecuatoriana llegara a solicitar algún día la extradición del ex ministro Santos, o de los generales Padilla y Naranjo, la cosa debería ser así de simple: cualquiera que sea el Presidente en ejercicio, haciendo uso de la discrecionalidad de la que goza para el efecto, se abstendría de concederla; y aprovecharía la ocasión para reiterar que en su momento ellos no hicieron sino actuar en estricto cumplimiento de un deber legal, sin intención criminal alguna —que es lo que aparentemente les imputa el fiscal de Sucumbíos—, y en defensa del más legítimo interés del Estado y el pueblo de Colombia.

No se puede negar a Ecuador la competencia que tiene para investigar los hechos ocurridos en su territorio. La jurisdicción es un derecho inherente a la soberanía territorial: esa que precisamente transgredió Colombia, no para afectar la integridad física ni la independencia política de Ecuador, sino para defenderse legítimamente de la amenaza actual y presente que encarnaba el famoso campamento de ‘Raúl Reyes’, en el que medraban las Farc prevaliéndose de estar del otro lado de la frontera.

Pero tampoco puede dudarse de la razón que en su momento asistió a Colombia para emplear un recurso extremo y excepcional, que en otro escenario (el de la cooperación, la solidaridad y la confianza) habría sido completamente innecesario.

Ese es el meollo del asunto. Y entenderlo es condición imprescindible para pasar la página y evitar que lo ocurrido vuelva a repetirse, y para evitar también que las Farc conviertan la frontera en un verdadero santuario. +++

Un país descuadernado

“Bélgica se evapora”, “Bélgica se divorcia de sí misma”, decía la prensa en 2007, año en que el país batió su propia marca al completar casi siete meses sin gobierno —vale decir, con uno interino, sin respaldo parlamentario e incapaz de gobernar más allá de los affaires courantes y las cuestiones urgentes. Tres años después, y luego de un par de gobiernos de coalición (bastante chapuceros), el diagnóstico es aún más severo. Sin ningún pudor, la semana pasada algún periódico incluso tituló: “Bélgica en guerra, los flamencos arremeten contra la invasión de los valones”.

Resulta paradójico que todo funcione en Bélgica, salvo el Gobierno. Mientras tanto, el colapso institucional da pábulo a fuerzas centrífugas, a reivindicaciones nacionalistas y a recelos chovinistas. ¿Quién tiene la culpa de la “libanización” belga? ¿Acaso los ingleses, que se inventaron el país de la nada en 1830, mutilando a Francia por aquí y a los Países Bajos por allá? ¿A qué horas se descompuso el delicado mecanismo que permitió a flamencos y valones convivir en un Estado que llegó a inspirar admiración y envidia, tanto por la estabilidad de su modelo político como por la riqueza de sus habitantes? Son acaso las reformas federalistas que alcanzaron su cenit en 1993 las responsables de la crisis de gobernabilidad?

Algunos hablan de pasar del federalismo a la confederación para evitar el descuadernamiento del Estado. Es una apuesta arriesgada, pero que tal vez valga la pena ensayar, no sólo en Bélgica, sino en otras latitudes donde Estados menos sólidos y funcionales sufren males semejantes. +++

Una habitación propia (y con vista)

El recién conocido informe final de la Misión de Política Exterior, conformada por colombianos de reconocida trayectoria en la teoría y en la práctica de la materia, y en la que participaron también algunos asesores y lectores extranjeros, vuelve a poner sobre la mesa la imperiosa necesidad de que el país abandone algunas taras endémicas, que a lo largo de las últimas décadas le han impedido encontrar —para emplear dos formidables títulos de V. Woolf y E.M. Forster— una habitación propia (y con vista) desde la cual proyectarse en el complejo (pero también promisorio) escenario internacional del siglo XXI.

Esto resulta doblemente oportuno en la actual coyuntura nacional. Por un lado, es necesario hacer el balance de ocho años de una diplomacia que algunos no dudarían en calificar de “finquera”; y que en todo caso, ha sido monotemática, unidireccional, esencialmente reactiva, y con mucha frecuencia improvisada. Por el otro, ya es hora de que en el debate presidencial, hasta ahora tan insulso y plagado de lugares comunes, se discuta también la oportunidad que tiene Colombia, en medio de los cambios que se registran en el escenario global y regional, y en su propia situación interna, para dar un viraje a sus relaciones internacionales y formular una nueva estrategia de relacionamiento con el mundo.

Quizás la Misión no haya podido evitar repetir algunas perogrulladas, y tal vez peque de ingenuidad en temas como el de Venezuela. Pero son muchos más sus aciertos y sus aportes. Ojalá que este esfuerzo encomiable no acabe perdido en un recóndito anaquel de la Cancillería. +++

N.B. Para consultar el informe completo, haga click aquí.