Promesas incumplidas

Cinco meses después del terremoto de Haití, los 5,3 billones de dólares ofrecidos por varios países en la Conferencia de Donantes auspiciada por Washington están, como se dice en Colombia, envolatados. Y aunque se han distribuido miles de tiendas y se ha logrado asegurar la provisión de agua potable, alimentación básica y atención médica esencial a cerca de un millón de sobrevivientes, los escombros permanecen apilados allí donde quedaron por fuerza de la naturaleza; y por ahora, los planes de reconstrucción urgente aprobados en abril parecen estar estancados. ¿La razón? Otro desastre, pero esta vez puramente humano: el que resulta de la lentitud en la asignación y distribución de los recursos ofrecidos, la falta de coordinación entre las distintas agencias internacionales involucradas y, sobre todo, de la precaria capacidad de las autoridades locales del que ya antes del sismo era el Estado más pobre y débil del continente americano.

Ojalá esta prueba de fuego para la comunidad internacional no se pierda en recriminaciones y reivindicaciones. Debería pensarse más bien en diseñar e implementar un régimen de atención de emergencias, con un fondo internacional permanente y unos dispositivos de despliegue rápido y eficaz, capaces de proporcionar no sólo ayuda paliativa sino de administrar y canalizar recursos inmediatos para ejecutar los programas de reconstrucción. En otras palabras, para evitar que la suerte de las víctimas quede sujeta al albur los trámites, las disputas burocráticas, el espectáculo y el oportunismo mediático, y para que los desastres naturales no se agraven con los más humanos de la negligencia y de la lentitud. +++

Regalos de independencia

Se celebra este año no sólo el bicentenario de la independencia de varios Estados latinoamericanos, sino los cincuenta años de independencia, también, de algunas naciones africanas. Es el momento oportuno para releer a Kipling (“The White Man’s Burden”), a Conrad (“El corazón de las tinieblas”), y también a Fanon (“Los condenados de la tierra”), y hacer un balance de lo que estas cinco décadas han significado para los pueblos de África, muchos de los cuales viven hoy sometidos a regímenes cuyas crueldades y desmanes (en Zimbabue, Eritrea, Guinea o Darfur) harían palidecer al más feroz de los colonos de antaño.

También se podría aprovechar la ocasión para pedir un par de regalos para ese continente, con la esperanza de que en un futuro cercano logre ya no la independencia sino también la libertad, ya no la emancipación sino la justicia.

Habría que pedir nuevos líderes, que estén a la altura del destino que merecen sus pueblos. Es una vergüenza que por segundo año consecutivo se haya declarado desierto el premio Mo Ibrahim —el premio individual de mayor dotación económica del mundo, creado para exaltar la labor de ex líderes africanos que establezcan ejemplos de gobiernos honestos y democráticos. Y habría que pedir también que las potencias, viejas y nuevas, dejen de hacer pactos con el diablo, con Mugabe, Gaddafi, Obiang y compañía, a quienes dejan hacer a voluntad a cambio de millonarios contratos de explotación de recursos y de compra de armamentos.

Mientras tanto, ¡enhorabuena! Aunque para muchos africanos no haya en realidad nada qué celebrar. +++

¿Dónde está la flotilla humanitaria?

Sorprende el interés que algunas organizaciones tienen en ciertos asuntos, y el desdén —entre cómplice e irresponsable— que reservan para otros que, por pura coherencia, deberían importarles. Por ejemplo, el inflamado celo con que se emprenden las cruzadas humanitarias para denunciar la situación palestina (de la que también Hamás es responsable); mientras se soslaya la tragedia que viven millones de seres humanos bajo la férula inflexible de regímenes canallas, con los que paradójicamente se hace gala de infinita (y sospechosa) paciencia.

¿Dónde están las flotillas humanitarias camino de Burma, Guinea Ecuatorial, Guinea, Eritrea, Libia, Corea del Norte —dictadura en proceso de sucesión y no de liquidación—, Somalia, Sudán, Turkmenistán, Uzbekistán y Tíbet? Allí se producen las mayores violaciones de derechos civiles y libertades políticas en todo el mundo: el omnipresente control estatal sobre la vida cotidiana es abrumador, la sociedad civil ha perdido su autonomía y la oposición política ha sido prohibida o suprimida, mientras la gente vive bajo el imperio del miedo. Pero como no ofrecen una buena oportunidad propagandística, estos dramas se invisibilizan o simplemente se encubren, en provecho de los tiranos de turno y de aquellos por venir.

Eso pasa cuando el humanitarismo, que es ante todo un compromiso ético y político, se emplea como instrumento de proselitismo. El límite entre los dos es tenue, pero existe y hay que defenderlo.

NB. Resulta esperanzador que alguien como M.A Holguín llegue a dirigir la Cancillería. Ojalá sus esfuerzos den los mejores frutos, como lo requiere el complejo momento que atraviesa la política exterior colombiana. +++

Pensando en el nuevo gobierno

Ha concluido el proceso de sucesión presidencial en Colombia y el afortunado vencedor tendrá mucho que hacer durante las próximas semanas. Seguramente, dedicará parte de su tiempo a definir y concretar las líneas maestras y la agenda de la que vaya a ser su política exterior. Cuando lo haga, encontrará allí problemas que es urgente resolver, frente a los cuales necesitará tanta prudencia como audacia, y en cuya gestión tendrá que combinar la acción intrépida con la paciencia estratégica a fin de asegurar los intereses nacionales.

También descubrirá (y es poco probable que se sorprenda) que muchos de los temas de la política exterior colombiana están directamente vinculados (y son inseparables) de la agenda doméstica. Por ejemplo: la discusión interna sobre el fuero militar y las necesarias garantías judiciales para los miembros de la Fuerza Pública tiene que ver con que se tramite adecuadamente el escandaloso asunto de los “falsos positivos”. Lo anterior, junto con las tensas relaciones del Ejecutivo con la Judicatura que hereda de la administración Uribe, inciden en la perspectiva de una eventual intervención de la Corte Penal Internacional en Colombia, la cual es prioritario evitar mediante el blindaje y fortalecimiento de las capacidades institucionales internas. Y todo esto es clave a la hora de satisfacer los estándares internacionales en materia de derechos humanos, de los cuales dependen la credibilidad del país y su acceso a importantes oportunidades de cooperación y desarrollo.

No se puede ignorar esta relación. A menos, claro, que la promesa de continuidad implique también la de prolongar las equivocaciones. +++

Un falso dilema

Si algo queda claro después del incidente de la “flotilla humanitaria” que Israel interceptó la semana pasada, es que una de las principales dificultades para encontrar soluciones y destrabar el proceso de paz en Medio Oriente tiene que ver con un falso dilema. Este falso dilema es el que supone que hay que tomar partido a favor o en contra de los bandos implicados (Israel o Palestina), y que darle la razón al uno, implica forzosamente desconocer los derechos y reivindicaciones del otro.

En efecto, asumir como propia (y atribuir a los demás) una afinidad pro-israelí o pro-palestina predeterminada, ayuda poco o nada a la comprensión de la complejidad inherente al conflicto. Es preciso abandonar el dogmatismo y empezar a mirar el asunto pragmáticamente. No se puede seguir justificando a priori a una de las partes a expensas del interés legítimo de la otra. Así, la defensa de la existencia de Israel —que Hamás controvierte abiertamente— no debería ser un óbice para denunciar el drama que viven a diario miles de seres humanos en Gaza y Cisjordania, como consecuencia onerosa del miedo israelí y el antisionismo palestino.

El maniqueísmo ofrece un campo fértil para que medre todo tipo de extremistas: los que promueven y construyen nuevos asentamientos en zonas ocupadas, y los que patrocinan y ejecutan ataques terroristas en Tel Aviv y Haifa. Y mientras no se supere el falso dilema que de él se desprende, no se hallará la forma de romper el nudo gordiano que ha impedido hasta ahora alcanzar la paz en Medio Oriente. +++

Cumbre pírrica

Si las victorias pírricas son aquellas en que el aparente vencedor consigue un triunfo que no compensa el alto precio que paga por ello, una cumbre pírrica sería —en el foro diplomático— uno de esos solemnes encuentros internacionales convocados para tratar algún asunto de importancia (como las pretensiones de Hitler sobre Checoslovaquia), en las que el presunto éxito (como el famoso papelito que Chamberlain blandía al regresar de Múnich) esconde en realidad un rotundo fracaso (como la invasión posterior, y aún más, la II Guerra Mundial).

Esto puede decirse de la recién concluida Conferencia de revisión del Tratado de No Proliferación Nuclear celebrada en Nueva York. Aunque aparentemente no se ha repetido el fiasco de la conferencia de 2005 —frustrada por un falso dilema entre la necesidad de asegurar la no proliferación y la búsqueda del desarme—, hay razones para mirar con escepticismo el principio de acuerdo alcanzado para establecer, en 2012, una zona desnuclearizada en Oriente Medio.

Tal objetivo no se logrará guardando un cómplice silencio sobre el programa nuclear iraní, ni permitiéndole a Ahmadineyad ganar tiempo al amparo de una inconsulta gestión de Brasil y Turquía. Esos países, por ambición o ingenuidad, han terminado sirviendo de idiotas útiles al régimen de Teherán. Y mientras tanto, allí se pronuncia a diario la anúteba contra Israel, se patrocina el fundamentalismo islámico, y se asfixia lentamente a la sociedad civil bajo la férula de los ayatolas. Desconocer estos hechos —como ha pasado en la Cumbre— quizá facilite los consensos. Pero encubrir los problemas no equivale a resolverlos. +++

De Roma (1998) a Kampala (2010)

La Corte Penal Internacional y el crimen de agresión

De conformidad con el art. 5 del Estatuto de Roma, la competencia de la Corte Penal Internacional “se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto”, es decir, a los crímenes de genocidio, lesa humanidad, guerra y agresión. Los tres primeros se encuentran expresamente tipificados en el Estatuto, que por el contrario, no llegó a definir el crimen de agresión. Por eso la jurisdicción de la Corte en esa materia ha quedado diferida hasta que la Asamblea de Estados Partes apruebe una disposición en que se defina el crimen y se enuncien las condiciones en las cuáles ésta habrá de ejercerse.

La ocasión para ello se dará en la Conferencia de Revisión del Estatuto que comienza el próximo lunes en Kampala (Uganda). Allí se estudiarán diversas propuestas de enmienda al tratado, dentro de las que se destaca especialmente la relativa a la definición del crimen de agresión.

¿En qué consiste el crimen de agresión?

A diferencia de lo que ocurre con los otros crímenes de competencia de la Corte, que incluso antes del Estatuto de Roma estaban más o menos previstos en otros instrumentos de derecho internacional, no hay en la actualidad ninguna definición jurídicamente vinculante del crimen de agresión. El único precedente normativo es la Resolución 3314 (XXIX) aprobada por la Asamblea General de la ONU en 1974, la cual tiene un carácter puramente declarativo.

Esta resolución, con fundamento en la prohibición del uso de la fuerza consagrada en la Carta de San Francisco, define la agresión como “el uso de la fuerza armada por un Estado, contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en otro modo incompatible con la Carta de Naciones Unidas”.

En otra de sus disposiciones incluye además una enumeración (no taxativa) de actos de agresión. Así, se consideran como tales: (1) la invasión, la anexión, la ocupación o el ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra el territorio de otro; (2) el bombardeo por las fuerzas armadas de un Estado del territorio de otro; (3) el bloqueo de los puertos o las costas de un Estado por las fuerzas armadas de otro; (4) el ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas de otro, o contra su flota mercante o aérea; (5) la utilización de fuerzas armadas de un Estado que se encuentran en el territorio de otro en violación del acuerdo existente entre ambos; (6) la acción de un Estado que permite que su territorio sea utilizado por otro para perpetrar un acto de agresión contra un tercero; y (7) el envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios para que lleven a cabo graves actos de fuerza armada contra otro Estado.

La resolución señala, finalmente, una serie de efectos jurídicos derivados de este tipo de conductas —como la responsabilidad internacional del Estado—; no sin salvaguardar tanto la competencia del Consejo de Seguridad para determinar la existencia o no de una agresión en cada situación en concreto (según las circunstancias, naturaleza y gravedad de los hechos), como las excepciones en que es lícito el uso de la fuerza bajo el derecho internacional.

La discusión en Kampala

Para superar el vacío en la tipificación de la agresión se constituyó un Grupo de Trabajo Especial, cuya propuesta de enmienda será la que estudie la Conferencia de Revisión. Esta propuesta recoge la tipología de actos de agresión contenida en la Resolución 3314 (XXIX), y establece además que “una persona comete un ‘crimen de agresión’ cuando, estando en condiciones de controlar o dirigir efectivamente la acción política o militar de un Estado, esa persona planifica, prepara, inicia o realiza un acto de agresión que por sus características, gravedad y escala constituya una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas”.

Sin duda, un punto álgido de discusión será el relativo a quién corresponde (y con qué efecto) establecer la existencia o no de un acto de agresión, es decir, de calificar un determinado uso de la fuerza como violatorio de la Carta de Naciones Unidas.

En principio, esta responsabilidad debería recaer en el Consejo de Seguridad de la ONU, que a fin de cuentas tiene amplias competencias calificatorias y decisorias en relación con la paz y la seguridad internacionales, que son, precisamente, los bienes jurídicos que se busca tutelar.

No obstante la propuesta del Grupo de Trabajo Especial contempla algunas alternativas (bastante polémicas) para que en caso de no existir un pronunciamiento del Consejo de Seguridad en ese sentido, pueda iniciarse la investigación de un presunto crimen de agresión previo dictamen favorable ya sea de la Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte, la Asamblea General de la ONU, o la Corte Internacional de Justicia.

Moderadas expectativas

El debate en Kampala no será fácil. Existen importantes consideraciones qué hacer sobre las implicaciones políticas que tendría atribuirle a la Corte una competencia, aunque limitada, sobre los actos de agresión. Por otro lado, nada afectaría tanto la credibilidad del tribunal como ser revestido de una competencia que a la hora de la verdad resulte imposible de ejercer, ya sea por razón de las complejos factores políticos involucrados o de insalvables obstáculos prácticos. Por último, aunque sería deseable una discusión más profunda sobre temas como la responsabilidad de actores no estatales y el alcance mismo del concepto de “ataque armado”, es muy probable que ésta no llegue por ahora a plantearse.

Incluso puede que las enmiendas propuestas no sean aprobadas. Y aun en el caso de serlo, su entrada en vigor sólo ocurrirá un año después de que siete octavos de los Estados Partes —actualmente 111— hayan depositado ante el Secretario General de la ONU los correspondientes instrumentos de ratificación o de adhesión. Aún así, es justo reconocer que de alguna manera la sola discusión sobre el crimen de agresión representa, en sí misma, un significativo avance en el largo y sinuoso camino hacia un régimen penal internacional efectivo, que tras dos guerras mundiales y dos graves genocidios (Yugoslavia y Ruanda) empezó por fin a allanarse en Roma en el verano de 1998. +++